城镇化：国际经验与教训

城镇化与工业化相伴，在发达国家已有200多年历史，成为其现代化的基本内容和重要标志。第二次世界大战之后，一些发展中国家急起直追，形成了多样的城镇化模式和路径。他山之石，可以攻玉。本期“观察”聚焦城镇化的国际经验和教训，约请专家剖析国外城镇化的典型模式，连线基层干部交流实践体会，以期为我国积极稳妥推进城镇化提供参考。

　　——编者

　　欧洲国家城镇化的三点启示

　　中国社会科学院欧洲研究所研究员田德文

　　历史上，欧洲国家的城镇化与工业化是同步推进的，共同构成现代化的基本内容。1851年，英国城市人口超过总人口的50%，成为世界上第一个实现城镇化的国家。从1760年产业革命算起，用了90年时间。德国的城镇化和工业化是在德意志帝国崛起后完成的，在国家威权的推动下，从1871年到1910年，德国用不到40年的时间就实现了工业化和城镇化。相比之下，法国的城镇化进展缓慢。究其原因，与农业在其国民经济中比重较高有关。欧洲国家城镇化带给我们三点启示。

　　加强管理和服务

　　20世纪以前，由于人口迅速膨胀、失业与贫困问题严重，多数欧洲城市存在住房短缺、疾病蔓延、犯罪率高和贫民聚居等社会问题。直到政府全面介入城市管理和公共服务，这些社会问题才得到明显缓解。这表明，城镇化意味着政府职能的扩大与转变，城市管理与公共服务成为政府日常行政的主要内容。避免走欧洲城镇化早期“先出问题再治理”的老路，才能大大减少城镇化进程中社会问题的冲击。

　　法律先行

　　城镇化是复杂的利益重新布局、分配和创造的过程，只有加强法制建设，将城镇化纳入法治轨道，鼓励利益相关者积极参与决策和实践，才能确保城镇化顺利推进。欧洲国家在城镇化过程中普遍重视“法律先行”。比如，早在1866年，英国就通过了《环境卫生法》，为政府治理城市环境卫生提供法律依据。此后，英国制定了一系列与城市公共卫生、治安管理和贫民救济有关的法律，使政府的城市管理与公共服务工作有法可依。德国城镇化早期面临严重的住房短缺问题。对此，德国政府建立了市民广泛参与的住宅建设制度，规定政府制定的城市规划和建筑方案须交由全体市民讨论修改，然后在警察局备案，房地产开发商的建设方案必须符合规划才可动工。

　　因地制宜，形式多样

　　欧洲各国的城镇化模式是由特定的政治、经济、文化因素决定的，因而差异很大。从根本上说，城镇化的动力来源于工业化，但历史和政治因素对城镇化进程的影响也不可低估。在英国工业化过程中，政府对工业布局不加行政干预。这使得英国的城市发展更多地围绕工矿区展开，新兴工业城市一般有比较便捷的运河、港口、铁路等交通优势。相比之下，法国小农经济势力较强，工业化进展较慢，而且工厂主要集中在巴黎、里昂、波尔多和马赛等传统政治中心城市周围。所以，法国的城镇化主要是通过这些城市的扩张实现的，小城镇直到二战之后才有所发展。德国的城镇化模式则与英法有很大差别：德意志帝国建立之前，德国是由38个各自为政的小邦国组成的。由于这些邦国都有各自的政治、经济中心城市，从而使德国的城镇化可以比较均匀地在全国铺开，布局较为合理。可见，任何国家的城镇化都不是在一张白纸上进行的，政府应该因势利导，综合考虑经济规律和其他因素的影响，推动城镇布局合理化。

　　从欧洲历史经验看，城镇化可以成为国家发展过程中重要的经济增长点。而要通过城镇化推动经济发展，政府首先要树立以人为本的城市管理和公共服务理念，建立健全现代社会保障和公共服务体系。这不仅是维持劳动力再生产所必需的，而且可以创造大量就业，显着提高经济效益。

　　拉美城镇化：“赶超”与“过度”

　　中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文

　　1950与2010年拉美主要国家城镇化率变化（%）。

　　拉美城镇化具有明显的赶超特点

　　第二次世界大战以来，拉丁美洲和加勒比地区（以下简称“拉美”）是全世界城镇化速度最快的地区。例如，1950年世界各地城镇化率（城镇居住人口占总人口的比重）的排名情况是北美第一（63.9%）、大洋洲第二（62.0%）、欧洲第三（51.3%）、拉美第四（41.4%）、亚洲第五（16.3%）、非洲第六（14.4%），当时世界平均水平为28.8%。但在其后的半个多世纪里，拉美城镇化进程明显提速，1990年超过欧洲，1991年又超过大洋洲。到2010年，拉美城镇化率高达79.6%，仅次于北美的80.7%，位居世界第二，远高于欧洲的72.8%、大洋洲的70.2%、亚洲的39.8%和非洲的37.9%。

　　从人口变化来看，拉美人口增长率居高不下，二战以来一直是世界上人口增长率数一数二的地区；人口规模呈爆炸式增长，1950年拉美总人口是1.7亿，到2010年膨胀到5.9亿；人口集中度很高，2010年，阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚和墨西哥5国人口占拉美总人口的比重达到57.6%，总数高达3.4亿。

　　从拉美各国的城镇化水平看，有些国家的城镇化率甚至远高于同期的欧美国家。2010年，拉美国家城镇化率超过美国（82.3%）的有5个，城镇化率为70%—80%的有5个，上述10个国家的人口之和超过拉美总人口的50%以上。换言之，拉美地区一半以上的人口居住在城镇化率高于欧洲或美国的国家。有的国家比如巴西城镇化的“赶超”特点更为明显，甚至用“失控”来形容也不过分，成为出现一系列社会问题和城市病的根源之一。

　　“过度城镇化”带来巨大负面影响

　　拉美城镇化的赶超特点带来一种独有的“过度城镇化”现象。一般来说，城镇化率与工业化率（工业增加值占国内生产总值的比重）的比值被视为衡量城镇化程度是否适度的一个标尺。在过去的100年里，拉美城镇化进程呈现出“超前”和“过度”现象，导致城镇化与工业化严重失衡。2009年，全球城镇化率首次超过50%。但是，早在半个世纪以前的1961年，拉美城镇化率就已超过50%。据有关研究，1999年世界平均城镇化率是46%，人均国内生产总值是5165美元，城镇化与工业化的比值是1.48；而拉美平均城镇化率则高达75%，人均国内生产总值是4039美元，城镇化与工业化的比值高达2.50。这说明，拉美城镇人口的数量大大超过工业化所能吸纳的程度。

　　“过度城镇化”对拉美经济社会产生了深远影响。多年来，很多学者将“过度城镇化”带来的一些社会问题称为“拉美陷阱”或“拉美化”。一方面，在拉美的经济增长中，城镇的贡献率大约是50%；另一方面，“过度城镇化”不可避免地导致该地区出现诸如收入分配严重不公和两极分化、贫困发生率和失业率居高不下、住房紧张与贫民窟问题突出、医疗和教育资源不足等社会问题。这些社会问题在不同程度上反作用于经济政策和经济增长，带来巨大的负面影响，成为“中等收入陷阱”的典型案例。

　　东亚国家城镇化模式及其得失

　　中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长魏后凯

　　东亚是当今世界经济中最具活力的地区之一。从1950年到2011年，东亚地区城镇化率由17.8%迅速提高到55.6%，平均每年提高0.62个百分点，而同期世界城镇化率年均提高幅度仅为0.37个百分点。由于发展阶段和条件不同，东亚国家城镇化模式和特点存在较大差异，其中较有特色的是日本和韩国模式。

　　日本：高度集中型城镇化

　　二战之后，日本依靠工业化的强力推动，迅速迈入高速城镇化的轨道。2011年，日本城镇化率已达91.3%。

　　由于国土狭窄、人口密集，开发空间有限，日本采取了高度集中型城镇化模式，对少数几个都市圈实行优先集中开发。战后以来，日本的人口、产业和城镇高度集中在东京、大阪和名古屋三大都市圈。这三大都市圈面积仅占日本国土面积的14.4%，但人口和国内生产总值占全国的50%以上。尤其是首都东京，现已集聚3722万人口，占全国总人口的29.4%。

　　这种高度集中型城镇化模式，加快了日本工业化进程，有力支撑了战后日本经济的高速增长，但也带来经济过密与过疏的矛盾和问题。一方面，大都市区急剧膨胀，住房紧张、地价高昂、交通拥挤、远距离通勤和生活环境恶化；另一方面，在农村和边缘地区，空心化、高度老龄化、劳动力不足、新娘短缺等问题突出，出现了一批老龄人口超过村庄总人口50%的“极限村落”。

　　针对这些问题，日本投入巨资加强都市圈交通体系建设和环境综合治理，大规模发展卫星城市，积极引导人口、产业和功能疏散，都市圈环境、交通状况明显改善。但交通状况的改善又增强了对人口的吸纳能力，加剧了都市圈内工作地与居住地的分离，导致通勤成本和房价不断攀升。

　　韩国：大城市主导型城镇化

　　与日本相似，韩国也是依靠工业化驱动快速实现城镇化的范例。速度快是二战后韩国城镇化的重要特点。从1965年到1990年，韩国城镇化率从32.4%迅速提高到73.8%，平均每年提高1.66个百分点，仅用20多年时间就完成了美国近90年才走完的城镇化历程。之后，韩国进入高度城镇化时期，逐步形成都市圈、城市群和城市带。到2011年，韩国城镇化率达到83.2%，高于较发达地区的平均水平。

　　为了追赶发达国家，韩国长期奉行“工业为主、大企业为主、大城市为主”的政策，依托工业化优先发展大城市，依托既有城市集中布局工业，使得人口和产业向少数大城市高度集聚。目前，韩国城市人口的近60%集中在8个百万人口以上的大城市。特别是以首尔为核心的首都圈，国土面积仅占全国的12%，但一度集中了韩国近一半的人口、近六成的制造业和七成的国内生产总值。

　　这种以首都圈为核心、大城市主导型的城镇化适应了韩国二战后的追赶战略，有利于迅速提升国际竞争力，充分发挥集聚经济效应，但也加剧了地区间发展的不均衡。有鉴于此，韩国先后编制了四次国土综合规划和两次首都圈整备计划，制定实施新都市计划和地方都市圈战略，积极引导人口、产业和机构扩散，对缓解首都圈的过度集聚起到了重要作用。

　　基层探索

　　促进城乡发展一体化

　　江苏省无锡市副市长朱爱勋

　　在城镇化进程中，国内外许多城市出现人口膨胀、交通拥堵、环境恶化等城市病，一些发达国家城市郊区化带来种种社会和环境问题。这样的教训警示我们，推进城镇化，只有努力形成城乡一体化发展格局，才能既避免城市病，又缩小城乡发展差距、破解民生和环境难题。

　　通过实践探索，江苏省无锡市把城镇化战略拓展为城乡发展一体化战略，通过统筹城乡规划建设、产业发展、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理六个方面的一体化，为新型城镇化勾勒了一份“无锡路线图”。在实施过程中，无锡紧密结合城乡发展实际，突出“一张图、两置换、三集中、四对接”等工作重点。“一张图”即全市城乡一张图纸，精心编制城镇布局体系总体规划及相关专项规划；“两置换”即探索开展在农民自愿基础上的以农村住宅置换城镇住房、以农民土地承包经营权置换城镇社会保障；“三集中”即大力推进农业向规模经营和现代都市农业发展区集中、工业向开发园区和工业集中区集中、居住向城镇和农村新型社区集中；“四对接”即在推进市区和江阴、宜兴“一体两翼”中心城市建设的同时，加快实施基础设施、公共服务、社会保障、民主法治四个方面的城乡对接、同步建设。

　　培育良好生态环境

　　河北省廊坊市副市长李刚

　　美国摩根山市是一个自然环境十分优美的新兴小城市。为了保持这一特色，该市城市建设规模每年都有严格的计划控制，既控制用地量，也控制新建房屋量。这种做法不仅没有影响经济发展，而且实现了经济发展与环境保护的双赢。良好的生态环境吸引了大量高科技人才来此创业，经济活力和实力不断增强。

　　摩根山市的经验启示我们，良好的环境就是优势，就是竞争力，就是生命力。为优化生态环境，河北省廊坊市按照“不与京津比楼高车多，而是比空气清新、环境优美”的差异化发展战略，形成了以绿色造特色、以特色造优势的发展思路，将“生态环保、绿色低碳”的理念贯穿于城镇化建设的具体层面，着力打造与京津竞合发展的环境梯度差。我们严把项目审批源头关，提高环保准入门槛，坚决不上高污染、高耗能项目。大力度推进节能减排，淘汰落后产能，加快发展循环经济和节能环保产业，力促环境质量明显改善。突出城市绿心、环城绿带景观特色，以中央生态公园为生态核心，构建“一廊、两环”生态体系，大规模实施绿岛、绿廊、绿带建设，打造天人合一、淳美自然的田园城市。实践证明，这一思路和做法不仅有利于实现经济社会又好又快发展，而且有利于提高人民群众的生活质量和水平。

　　发展产业集群

　　湖南省株洲市芦淞区委书记冯建湘

　　城镇化是人口就业结构、经济产业结构和城乡空间结构等要素重新配置组合的过程。发达国家城镇化进程表明，产业集群对于增强城市聚集功能和辐射能力具有积极推动作用，是推进新型城镇化的重要动力。湖南省株洲市芦淞区立足中部地区区位优势，着力通过发展产业集群推进新型城镇化建设。

　　一是突出“产城融合”，打造发展新高地。强化顶层设计引领，积极探索经济社会发展规划、土地利用规划和城乡总体规划的融合，加快制定并实施城乡一体的新型村镇布局和建设规划。突出资源整合，促进生产要素在城乡之间合理流动、优化配置，推动城乡产业深度融合。提高城市综合承载能力，为产业发展提供适度超前的基础设施保障。二是突出“以城生财”，打造要素集聚地。以项目吸引资金，力争引进一批优质项目，努力把政策机遇转化为现实生产力。以经营激活资源，在城镇建设中引入市场机制，放大市场经营效益。以开放兼容资本，通过拍卖城市空间经营权、基础设施冠名权等吸纳民间资本，形成多渠道、多元化城镇建设投资格局。三是突出“以城带乡”，打造辐射承接地。加快户籍管理制度改革，变农民为市民；完善投入保障机制，逐步实现城乡基本公共服务均等化。